Иван
Ушачев, академик, вице-президент Россельхозакадемии, директор
Всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского
хозяйства
Как известно, 2012 год был последним годом реализации
первой Государственной программы развития сельского хозяйства и
регулирования рынков, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы. Страна
приступила к реализации второй Государственной программы, которая
рассчитана на 2013–2020 годы. Таким образом, мы встали на путь
прогнозируемого развития отраслей АПК с намеченными целями и задачами,
объемами финансовой поддержки. Это положительный момент, ибо еще 10–12
лет тому назад было практически невозможно прогнозировать даже на
среднесрочную перспективу развитие такого сложнейшего сектора экономики,
как АПК.
Реализация новой Государственной программы будет происходить в более сложных, принципиально новых экономических условиях.
Во-первых, это связано со вступлением России в ВТО. Во-вторых, фактом является поступательное развитие Таможенного союза Белоруссии, России и переход к Единому экономическому пространству, а впоследствии к Евразийскому экономическому союзу. И в-третьих, наши действия следует рассматривать в контексте глобального изменения конъюнктуры на мировом продовольственном рынке, последствий кризисных процессов в ряде ведущих экономик мира при сохраняющихся увеличении численности населения в мире и росте потребности в продовольственных ресурсах.
Если говорить об оценке реализации первой Государственной программы, то при всех позитивных результатах в целом нельзя дать ей однозначную оценку.
С одной стороны, валовая продукция сельского хозяйства за 2008–2012 гг. выросла на 16,8% к уровню 2007 года, с другой стороны, это на 4,9 процентного пункта меньше, чем предусматривалось Государственной программой. Конечно, «подвел» 2012 год, когда производство снизилось к 2011 году на 4,7 процентного пункта вместо запланированного прироста в 4,1%. Валовой сбор зерновых культур в среднем по стране за минувшее пятилетие вырос к предыдущему пятилетию почти на 13%, сахарной свеклы на 37%, подсолнечника на 29% (таблица 1).
Реализация скота и птицы в 2012 г. к 2007 г. возросла почти на 33%, производство яиц на 10%, молока несколько снизилась – на 0,2% (таблица 2).
В достаточно сложном положении оставалась экономика сельского хозяйства. Рентабельность сельскохозяйственных организаций по всей деятельности без субсидий за этот период колебалась в пределах от – 5 до +5%, а с субсидиями – от 8 до 15% (диаграмма 1).
Из 12 основных индикаторов Государственной программы развития сельского хозяйства на 2008–2012 гг. в целом за 5 лет был выполнен всего один индикатор – располагаемые ресурсы домашних хозяйств в сельской местности (таблица 3).
Причин тому много. В условиях низкой доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей на рынке и сложившегося финансового обеспечения Государственной программы на 2008– 2012 гг. полученные результаты носят вполне закономерный характер.
Можно привести пример по двум нашим ведущим аграрным регионам: Белгородской области и Республике Татарстан. Производственные достижения их общеизвестны. Однако в Белгородской области рентабельность без субсидий в 2011 году была менее 5%, в Республике Татарстан убыточность превышала 20%. И лишь благодаря субсидированию этот регион смог выйти на прибыль.
Таким образом, сельское хозяйство страны в целом, по существу, работало на уровне простого воспроизводства, и лишь отдельные его отрасли, где осуществлялась более значительная государственная поддержка, особенно в части субсидированного инвестиционного кредитования, демонстрировали ускоренное развитие на основе инновационных технологий. В то же время многие товаропроизводители не могли обеспечить модернизацию своего производства в силу низкой доходности.
Одним из наиболее явных просчетов стало технико-технологическое обновление сельского хозяйства. При общем парке тракторов около 500 тыс. в российское сельское хозяйство ежегодно поступает лишь около 20 тыс. новых машин, что в 2 раза меньше, чем необходимо для нормального обновления техники.
В качестве еще одного примера просчетов можно привести регулирование рынка зерна, который серьезно влияет на другие сегменты агропродовольственного рынка. Не случайно в последнее время этот вопрос вынесен на рассмотрение правительства.
Основным регулятором на рынке зерна в России являются закупочные и товарные интервенции. Однако они не решают проблему справедливого ценообразования, так как по срокам, объемам и механизму их проведения по принятой модели они не способны существенно влиять на динамику цен. Достаточно напомнить два факта: в 2012 году только сельхозорганизациями было реализовано 44 млн тонн зерна, в то время как на интервенциях было продано всего около 3 млн.
Что касается внешнего рынка, то здесь проблем не меньше, так как наша политика на мировом рынке зерна существенно отличается от ведущих стран-экспортеров. Мы целую пятилетку обсуждали вопросы создания зернового ОПЕК, российского доминирования на внешнем рынке зерна, не осознавая, что доля России на рынке продовольственного зерна достаточно скромна.
В двух словах можно отметить, что, несмотря на все обвинения России в манипулировании рынком зерна, например, США, чтобы не деформировать мировой рынок, за последние пять лет ежегодно стимулируют отправку 150 млн тонн кукурузы на глубокую переработку, а Канада сдерживает производство качественной пшеницы с этой же целью. Если бы мы перешли к глубокой переработке зерна, то российские сельхозтоваропроизводители и переработчики вместо теряемых 1,5 тысяч рублей с каждой тонны при экспорте непереработанного зерна дополнительно могли бы зарабатывать около 15 тысяч рублей.
Пока же Россия на каждой тонне экспортированной пшеницы обеспечивает дисконт зарубежным покупателям в размере 40–50 долларов на тонну, фактически уменьшая доходность отечественного сельхозтоваропроизводителя. А в Канаде, например, фермер получает от экспорта не только первоначальную цену от реализации, но и значительную долю прибыли от внешнеторговых операций с этим зерном.
Еще один серьезнейший просчет – это социальное развитие села.
В социальной сфере сохраняется неоправданное отставание уровня оплаты труда занятых в сельском хозяйстве от ее уровня в среднем по экономике страны (53%), медленно развивается социальная инфраструктура сельских территорий, в большинстве регионов сохраняются демографические проблемы. Так, настроение уехать из села, согласно данным социологических обследований Центра социальной политики и мониторинга сельского развития нашего института, имеет более 25% селян, а среди молодежи – около 50% (таблица 4).
Во многом это связано с тем, что в процессе реализации программы социального развития села была проведена так называемая оптимизация расходов, в результате чего фактически направлено из федерального бюджета за 5 лет почти на 69 млрд руб. меньше, чем было предусмотрено при ее утверждении в 2007 г.
Теперь о структуре, целях и задачах новой Госпрограммы на 2013–2020 годы.
Структурно Госпрограмма состоит из шести подпрограмм и четырех федеральных целевых программ.
Подпрограммы:
- «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства»;
- «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства»;
- «Развитие мясного скотоводства»;
- «Поддержка малых форм хозяйствования»;
- «Техническая и технологическая модернизация, инновационное развитие»;
- «Обеспечение реализации государственной программы».
Федеральные целевые программы, две из которых на 2013 г. были приняты ранее, а до 2020 г. еще предстоит их разработать:
- «Социальное развитие села до 2013 года» (утверждена постановлением правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 г. № 858);
- «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года» (проект);
- «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы и на период до 2013 года» (утверждена постановлением правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 99);
- «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на 2014– 2020 годы» (проект).
Основными целями Государственной программы являются:
- обеспечение продовольственной независимости страны в параметрах, заданных Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации;
- повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на внутреннем и внешних рынках в рамках вступления России во Всемирную торговую организацию;
- повышение финансовой устойчивости предприятий агропромышленного комплекса;
- устойчивое развитие сельских территорий;
- воспроизводство и повышение эффективности использования в сельском хозяйстве земельных и других ресурсов, экологизация производства.
Для оценки реализации общих целей и основных задач определены следующие индикаторы и показатели. Они предусмотрены по годам реализации программы и в конечном счете по итогам ее реализации имеют следующее значение (2020 г. к 2012 г.):
- индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах) – 120,8%;
- индекс производства продукции растениеводства (в сопоставимых ценах) – 121,2%;
- индекс производства продукции животноводства (в сопоставимых ценах) – 120,2%;
- индекс производства пищевых продуктов, включая напитки (в сопоставимых ценах) – 135%;
- индекс физического объема инвестиций в основной капитал сельского хозяйства – 142%;
- рентабельность сельскохозяйственных организаций (10–15% с учетом субсидий);
- среднемесячная номинальная заработная плата в сельском хозяйстве (по сельскохозяйственным организациям, не относящимся к субъектам малого предпринимательства). Соотношение ее к среднему уровню зарплаты по экономике страны – до 55%.
Теперь об отдельных подпрограммах, концентрируясь на наиболее важных их положениях.
Следует отметить, что подпрограммы развития растениеводства и животноводства построены по схеме, включающей четыре блока основных мероприятий: производство сельскохозяйственной продукции соответствующих видов; ее переработка; развитие инфраструктуры и регулирование рынков; кредитование и страхование.
О растениеводстве. Согласно Государственной программе, валовой сбор зерна повысится к 2020 г. до 115 млн т против 85,2 млн т в среднем за 2006– 2010 гг., или на 46,7%, сахарной свеклы – до 41 млн т против 27,1 млн т, или на 51,2%, семян подсолнечника – до 7,5 млн т против 6,3 млн т, или на 19%. Этому будут способствовать меры по улучшению использования земель сельскохозяйственного назначения, развитию элитного семеноводства, росту площадей используемых мелиоративных земель к 2020 г. до 10,3 млн га.
Общий размер государственной поддержки за счет средств федерального бюджета составит по этой подпрограмме за 8 лет 466,8 млрд руб.
Учеными создан существенный задел для достижения этих показателей. Это касается выведения новых сортов и гибридов, развития семеноводства, создания новых интенсивных технологий, экологизации и биологизации производства растениеводческой продукции. Ученые-растениеводы озабочены тем, что откладывается на неопределенное время исполнение разработанной совместно с Минсельхозом России «Стратегии развития селекции и семеноводства сельскохозяйственных культур в Российской Федерации на период до 2020 года». В Госпрограмму не вошли меры по наращиванию производства таких важных видов растениеводческой продукции, как овощи, лен-долгунец и ряд других культур.
В мероприятиях этой подпрограммы порой присутствуют недостаточно обоснованные ограничения, которые могут лишить семеноводческие хозяйства субсидий. В частности, строгое соблюдение хозяйствами весьма неопределенных региональных систем земледелия.
В области земледелия весьма важным представляется широкое обсуждение «Основ государственной политики использования земельного фонда на 2012–2017 годы», поскольку в принятом распоряжении правительства предлагается либерализация законодательства в направлении отмены целевых категорий земель, что приведет к бесконтрольному их обороту и деградации.
Основной проблемой развития отечественного садоводства по-прежнему остается отсутствие базовых питомников, производящих сертифицированный посадочный материал. Для ее решения первоочередной задачей является создание центров питомниководства при профильных НИИ. Второй параллельной задачей должно стать производство сертифицированного посадочного материала рядовыми питомниками, заложенными базисным материалом.
Сорта плодовых и ягодных культур, созданные в России, по ряду важных признаков адаптации превышают аналогичные уровни зарубежных, однако существует ощутимый разрыв в качестве плодов, который у отечественных сортов преодолеть пока не удается. При этом следует отметить, что методы в селекции плодовых и ягодных растений те же, что и за рубежом, но они недостаточно развиты из-за слабого технического оснащения и относительно низкой квалификации технического персонала.
Что касается защиты растений, следует обратить особое внимание на то, что потенциальные потери урожая в результате массовых нашествий вредителей, эпифитотий возбудителей болезней превышают 100 млн т продукции в зерновых единицах. Риски опасных сорняков, конкурирующих с культурными растениями и выносящих из почвы более 5 млн т питательных веществ, в 2 раза выше объемов вносимых минеральных удобрений.
При этом в Государственной программе отсутствуют мероприятия по фитосанитарным вопросам. Без решения фитосанитарной культуры на полях России не может быть остановлена тенденция снижения площадей засеваемой пашни свыше 2 млн га ежегодно и до 2020 года.
Особо необходимо остановиться на проблемах восстановления мелиоративного комплекса России, представленного в настоящее время 9 млн га мелиорированных земель, в числе которых орошаемых – более 4 млн га и осушаемых – почти 5 млн га. Большая часть основных фондов создана в 60–80-е годы, поэтому около 63% оросительных и свыше 44% осушительных систем нуждаются в проведении работ по техническому улучшению, перевооружению и восстановлению. В современных условиях технические возможности позволяют проводить поливы на площади всего около 900 тыс. га из числящихся в наличии 4 млн га орошаемых земель.
В то же время объем финансирования ФЦП «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы» за счет средств федерального бюджета предусматривается в размере 76 млрд руб., что в 4 раза меньше необходимого объема, и за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации – 46 млрд руб. Такое финансирование не отвечает потребностям и не обеспечивает условий полной реконструкции существующих и строительства новых мелиоративных систем.
Отметим, что в экстремально засушливых условиях на мелиорированных землях можно было бы получать до 10 млн т зерна. При увеличении площади мелиорируемых земель до 15 млн га «подушка» зерновой безопасности составит 30 млн тонн.
Важную роль в мелиоративном комплексе играет агролесомелиорация. На данный момент существующие объекты агролесомелиорации не стоят на балансе сельхозтоваропроизводителей и в подведомственных учреждениях Министерства сельского хозяйства. По сути лесополосы и другие объекты агролесомелиорации брошены. Тем не менее агролесомелиорация является важнейшим мелиоративным мероприятием в составе комплексной мелиорации сельскохозяйственных земель. Она участвует в создании устойчивого биоэкологического каркаса, предотвращает развитие процессов деградации и опустынивания земель. Ослабляет интенсивность проявления засухи, высоких температур воздуха и других негативных явлений. Улучшает социально-экономическое обустройство сельских и городских населенных пунктов и условия проживания населения.
Принципы агролесомелиоративного обустройства сельскохозяйственных земель России предложены в документе «Стратегия развития защитного лесоразведения в Российской Федерации на период до 2020 г.», который одобрен президиумом Россельхозакадемии и Федеральным агентством лесного хозяйства. Однако, к сожалению, эта стратегия не нашла отражения в Государственной программе.
Говоря о животноводстве, мы отмечаем, что в результате реализации Приоритетного национального проекта по развитию АПК и Государственной программы развития сельского хозяйства в 2008–2012 гг. в отечественном животноводстве обозначились существенные положительные тенденции. Прекратился имевший место в предшествующее десятилетие резкий спад численности поголовья всех видов сельскохозяйственных животных. За указанный период введено вновь и реконструировано свыше 2000 животноводческих и птицеводческих помещений, что положило начало широкой технологической модернизации отрасли. На обновленных производственных площадях произведено дополнительно свыше 650 тыс. тонн молока и более 1 млн тонн мяса всех видов.
Вместе с тем не приросли объемы производства молока, несмотря на рост продуктивности дойного стада; на дополнительно введенных в процессе строительства и реконструкции 100 тыс. скотомест произведено пока только 12,7 тыс. тонн говядины, что несопоставимо с произведенными финансовыми затратами. Остается крайне низкой доля племенного скота в общей структуре стада, очень медленно прирастает численность скота специализированных мясных пород. Пока не решен в полном объеме вопрос с комплектацией птицефабрик племенным материалом отечественного производства, недостаточна емкость имеющихся репродукторов первого и второго порядков, не создано достаточного числа селекционно-гибридных центров по свиноводству.
Учитывая опыт реализации предыдущей программы, следует сохранить и существенно увеличить объемы поддержки, в особенности производства говядины и молока, племенной продукции, сохранить принципы субсидирования заемных средств на покупку племенных животных, строительство и реконструкцию производственных помещений, развивать программно-целевой принцип взаимодействия Федерации и субъектов по вопросам реализации задач в животноводстве.
Пищевая и перерабатывающая промышленность является системообразующей сферой экономики АПК страны, формирующей агропродовольственный рынок, продовольственную безопасность нашей страны.
Динамика производства основных видов продукции пищевой промышленности имеет положительный характер, за исключением цельномолочной продукции, производства крупяных изделий, плодоовощных консервов.
Однако количество произведенной отечественной продукции не обеспечивает достижения пороговых значений, обозначенных в Доктрине продовольственной безопасности. В связи с этим импортозамещение в пищевой и перерабатывающей промышленности является безусловным приоритетом агропродовольственной политики при выполнении Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы на современном этапе, особенно в условиях вступления России в ВТО.
Чрезвычайно важной проблемой является разработка технологий, позволяющих увеличить глубину переработки сырья, что позволит значительно увеличить выход продукции с 1 т переработанного сырья в денежном и натуральном выражении.
Однако созданные в НИУ Россельхозакадемии современные технологии глубокой переработки сельскохозяйственного сырья не могут осваиваться на предприятиях с устаревшей техникой. Поэтому разработка Программы модернизации существующей техники и создания нового перспективного технологического оборудования, обеспечивающих комплексную переработку сырья, повышение конкурентоспособности пищевой продукции, является первостепенной задачей.
Пищевая и перерабатывающая промышленность страны обеспечена машинами и оборудованием отечественного производства лишь на 35%. При этом лишь 19% эксплуатируемой техники отвечает мировому уровню. В результате здесь мы находимся в значительной зависимости от зарубежных фирм. Но нам не стоит догонять зарубежные фирмы в производстве оборудования, следует создавать принципиально новое оборудование на прорывных направлениях. Учитывая важность этого сектора экономики страны, нужна подпрограмма по созданию оборудования для пищевой и перерабатывающей промышленности в рамках предлагаемой Россельхозакадемией ФЦП по развитию отечественного сельскохозяйственного машиностроения.
Для повышения конкурентоспособности отечественных продуктов питания необходимо развитие системы национальной стандартизации как важнейшего фактора обеспечения качества и безопасности продовольствия.
В настоящее время в Российской Федерации требуют хранения не менее 180 млн т продовольствия, в том числе более 90 млн т с применением искусственного холода, из которых в настоящее время обрабатывается холодом не более половины.
Наибольшие потери наблюдаются при хранении продукции растениеводческого комплекса – зерновых культур, плодов, овощей, картофеля и корнеплодов, их величина составляет от 10 до 40%.
Представляется целесообразным при дальнейшей корректировке в рамках Государственной программы разработать подпрограмму по хранению продовольствия.
Один из основных факторов, определяющих развитие сельскохозяйственного производства, – это его техническая и технологическая оснащенность. Однако из-за продолжающегося в отечественном сельхозмашиностроении кризиса ежегодно уменьшается номенклатура и количество выпускаемых в России тракторов. Большое количество эксплуатируемой в сельском хозяйстве мобильной техники находится за пределами амортизационных сроков. Из-за старения машин затраты на их ремонт составляют 54 млрд руб. в год. Недостаток техники приводит к значительным потерям продукции.
В то же время следует отметить, что предусмотренное Государственной программой на 2008–2012 годы обновление основных видов сельскохозяйственной техники в сельскохозяйственных организациях не выполнено.
Так, при плановом значении обновления тракторов в 10,3% факт составил 4,2%, по зерноуборочным комбайнам 13,0% и 5,0%, по кормоуборочным – 11,6% и 5,7% соответственно.
Учитывая, что именно машинно-технологический комплекс сельского хозяйства как инновационная база аграрного производства является важнейшей производственной системой, которая определяет объемы, качество и экономические характеристики конечной сельхозпродукции, необходимо активнее внедрять высокоэффективные, высокоточные, ресурсосберегающие технологии на базе высокопроизводительной техники, обеспечивающие:
- повышение производительности труда не менее чем в 3–4 раза (а не в 1,7 раза, как намечается Государственной программой);
- снижение затрат материальных ресурсов на производство сельхозпродукции в 1,5–2,5 раза;
- создание оптимального машинно-тракторного парка в количестве 850– 900 тыс. тракторов, с учетом освоения 30 млн га неиспользуемых земель, зерноуборочных комбайнов – 200–250 тыс. шт., кормоуборочных комбайнов – 60 тыс. шт.;
- повышение энергообеспеченности на 1 га пашни до 3 л.с. (вместо имеющихся 1,48 л.с.);
- восстановление системы подготовки профессиональных кадров и инженерно-технической службы на селе.
Однако подпрограмма «Техническая и технологическая модернизация, инновационное развитие» не обеспечивает решения вышеперечисленных проблем.
Специальная подпрограмма посвящена поддержке малых форм хозяйствования. Она включает мероприятия по поддержке начинающих фермеров, развитию семейных животноводческих ферм, государственной поддержке кредитования малых форм хозяйствования, оформлению земельных участков в собственность крестьянских (фермерских) хозяйств на 2013– 2020 гг. Общий объем финансирования за счет средств федерального бюджета составит почти 83,7 млрд руб.
При этом предусматривается, что субъекты Российской Федерации будут разрабатывать дополнительные мероприятия, финансируемые за счет соответствующих региональных бюджетов и других источников.
Предусматривается участие в реализации намеченных мероприятий кредитных организаций, в том числе ОАО «Россельхозбанк», лизинговых компаний, общественных организаций (АККОР, «Опора России», «Деловая Россия» и др.).
Говоря о развитии сельских территорий, следует признать, что, к сожалению, сложившаяся порочная практика ущемления непосредственных интересов человека-работника, выражающаяся в недофинансировании инженерной и социальной инфраструктуры села, перенесена на новую Государственную программу. Так, к 2020 г. практически сохраняются огромные «ножницы», сложившиеся в уровнях заработной платы по экономике в целом и в сельском хозяйстве – 100:55.
Объемы ввода жилья в 2014–2020 гг. сокращаются по сравнению с 2012 г. на 47–26%, снижается и доля семей, улучивших жилищные условия в рамках Программы, в общем числе семей, состоящих на учете в качестве нуждающихся. В 2011 г. доля таких семей составляла 3,5%, на 2014 г. предусматривается 2,5%, на 2015 г. – 2,4% с последующим повышением до 3,7% в 2020 г.
Обеспеченность сельского населения фельдшерско-акушерскими пунктами повысится с 9,4 на 10 тыс. жителей в 2011 г. до 10,6 в 2020 г., но не достигнет уровня не только 1990 г. (12,0), но и 2000 г. (11,3).
Газификация и водоснабжение сельского жилища повысятся незначительно: соответственно с 55,2% и 58% в 2011 г. до 60,2% и 61,9% в 2020 г.
Таким образом, очевидно, что поддержка сельского развития на федеральном уровне крайне недостаточна и по многим позициям не может обеспечить даже возврата к уровню 30-летней давности. В этой ситуации многократно возрастает роль вклада регионов в решение проблем сельского развития.
К сожалению, приходится констатировать, что в последние годы в Минсельхозе России и в научных учреждениях Россельхозакадемии ослабла работа по повышению мотивационного потенциала заработной платы в сельскохозяйственных организациях. Этот важнейший инструмент экономического роста задействован недостаточно.
Для реализации задач, поставленных Государственной программой, необходимо совершенствовать экономические отношения в АПК страны. Как уже указывалось, недостаточность и неполнота экономических механизмов могут стать основными факторами риска достижения заявленных целей на период до 2020 года. При этом следует подчеркнуть, что без более гибкого организационно-экономического механизма невозможно будет реализовать научные разработки Россельхозакадемии, модернизировать отечественный АПК.
На реализацию целей и задач Госпрограммы выделяется на период 2013–2020 гг. 1 трлн 509,7 млрд руб. (в текущих ценах), из них Минсельхозу России – 1 трлн 423,9 млрд руб., Федеральной службе по ветеринарному и санитарному надзору – 85 млрд 887,4 млн руб. В то же время, если перевести эти объемы в сопоставимые цены 2012 г., то общий размер в среднем за 2013–2020 гг. составит примерно 1,2 трлн руб., или в среднем за год 150 млрд руб., что меньше, чем было в 2012 г., на 4%.
В Государственной программе в основном сохранены экономические инструменты, которые использовались в предыдущей программе. Это субсидирование части затрат на кредитование в коммерческих банках, страхование (новый механизм, который начал действовать в 2012 г.), приобретение элитных семян и племенного скота, механизм закупочных и товарных интервенций на рынке зерна, финансовое оздоровление, таможенно-тарифное регулирование и ряд других.
Вместе с тем в экономический механизм реализации Госпрограммы введен ряд новаций. Прежде всего речь идет о так называемых несвязанных субсидиях поддержки доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей в области растениеводства. Эта несвязанная поддержка вводится в связи с требованиями ВТО в расчете на 1 гектар взамен поддержки приобретения минеральных удобрений, льгот на ГСМ, на уплату части процентной ставки по кредитам коммерческих банков на проведение сезонных полевых работ.
С тем чтобы обеспечить более справедливое распределение этих субсидий по субъектам РФ, оно будет производиться с учетом выхода продукции на 1 га посевной площади в пересчете на так называемые зерновые единицы, которые в целом близки к кормовым единицам, а также с учетом уровня почвенного плодородия.
Ученые академии предлагали включить в качестве еще одного критерия биоклиматический потенциал, включающий солнечную радиацию, температуру и влажность воздуха, атмосферные осадки и запасы гумуса в регионе, что позволило бы учесть и эти показатели при распределении субсидий. Однако они не были приняты.
На 2013 г. для несвязанной поддержки выделено 15,2 млрд руб. Средняя ставка субсидии составит около 208 рублей на 1 га и будет рассчитываться отдельно по каждому региону. Эти показатели в целом учитывают различия субъектов Российской Федерации по структуре производства, почвенному плодородию, и поэтому даже в таких разных регионах, как Астраханская область и Краснодарский край, получаются близкие значения субсидий в расчете на 1 га посевной площади – 260 и 277 руб./га соответственно.
Надо сказать, что выделенные средства крайне недостаточны, поэтому сейчас Минсельхоз России прорабатывает в правительстве вопрос об их увеличении, с тем чтобы государственная помощь была не ниже, чем в предыдущие годы. По этому и ряду других направлений предполагается выделить дополнительно в целом более 42 млрд руб.
Вторая новация заключается в стимулировании производства молока высшего и первого сорта в расчете на 1 кг. Правда, и здесь есть вопросы: предусмотрен целый ряд ограничений, а именно: требования по жирности молока и содержанию в нем белка, выход телят на 100 коров и другие. Мы не поддерживаем такие ограничения, поскольку они могут привести, во-первых, к искажению информации, а во-вторых, лишат этой небольшой поддержки значительную часть сельхозтоваропроизводителей.
Третья новация – это поддержка выпуска сельскохозяйственной техники. Теперь будут субсидироваться предприятия сельскохозяйственного машиностроения, но на это выделено на 2013 год всего 2 млрд рублей, имея в виду, что эти средства должны пойти на удешевление машин и оборудования, поставляемых сельскохозяйственным товаропроизводителям.
Однако эта сумма составляет незначительную долю от средств, расходуемых сельскохозяйственными товаропроизводителями на новую технику. Только сельскохозяйственные организации приобретают машин и оборудования на сумму более 100 млрд руб. в год, и такая поддержка лишь на 2% снизит затраты хозяйств.
Наибольшая часть господдержки, как и в предыдущей программе, направляется на субсидирование процентной ставки по кредитам коммерческих банков: с учетом малых форм хозяйствования – около 42%. В то же время на поддержку непосредственно сельскохозяйственного производства будет приходиться примерно каждый четвертый рубль поддержки. Таким образом, будут поддерживаться банковская и страховая сферы в ущерб экономике товаропроизводителей. Было бы более целесообразно снижать процентные ставки по кредитам, что неоднократно предлагали ученые Россельхозакадемии.
Все это может привести к тому, что доходность сельхозтоваропроизводителей будет снижаться и уже к 2015– 2016 году наша отрасль войдет в зону убыточности (диаграмма 2).
Даже по таким развивающимся отраслям, как птицеводство и свиноводство, складывается критическая ситуация. Уже сейчас с мест поступает информация о том, что в ряде регионов возможно прекращение деятельности птицефабрик, вызванное резким повышением цен на комбикорма. Аналогичная ситуация и в свиноводстве.
Ученым-экономистам предстоит существенно усилить научные исследования по проблемам агропродовольственного рынка и рыночным отношениям. В частности, было бы целесообразно еще раз обсудить судьбу Объединенной зерновой компании. На таком рынке, как зерно, должен присутствовать эффективный государственный регулятор, который ставит своей целью обеспечение социальной стабильности, а не извлечение максимальной прибыли. Также на этом рынке должны присутствовать и кооперативные системы.
Кроме того, неэффективно работает цепочка «производство–переработка– реализация продукции». В розничной цене 1 кг муки сфера обращения составляет около 50%, а доля сельхозпроизводителя менее четверти.
Для увеличения спроса на продукцию сельского хозяйства предполагаются дотации малоимущим слоям населения. Этот инструмент является важным, поскольку он одновременно, во-первых, влияет на развитие производства благодаря повышению общего спроса на сельскохозяйственную продукцию и, во-вторых, улучшает жизнь малообеспеченных граждан. Такая практика, например, существует в США, где почти 46 млн наименее обеспеченных граждан получают продовольственную помощь.
Для сельскохозяйственных товаропроизводителей является крайне важной предсказуемость цен по крайней мере на ближайшую перспективу, особенно учитывая влияние погодных условий, которые приводят к существенной волатильности как цен на продукцию сельского хозяйства, так и цен на продовольственном рынке. Следует отметить, что стабильность финансового положения крестьян является определяющей при получении кредита, поскольку для банков важен надежный залог. Поэтому не случайно, например, в США существует механизм гарантии минимальных цен на продукцию своих фермеров.
Отсутствие такого механизма у нас приводит к тому, что сельскохозяйственные товаропроизводители, не имея достоверной прогнозной маркетинговой информации, предпочитают производить то, что было выгодно в предыдущий период.
Одной из проблем повышения экономической устойчивости производителей является страхование. К сожалению, механизм, введенный с 2012 г., не привел к увеличению застрахованных площадей.
Интересен зарубежный опыт стабилизации доходов фермеров при природных и экономических катаклизмах, когда государство выплачивает производителям компенсацию в зависимости от уровня падения их доходов: так, при сокращении рентабельности на 60% компенсация составляет до 70% недополученной прибыли.
В Государственной программе предусматривается обеспечить среднегодовой темп прироста инвестиций в основной капитал сельского хозяйства в размере 4,5% ежегодно, или 36% за 8 лет по отношению к 2011 году. Однако этого может быть недостаточно для прироста производства сельскохозяйственной продукции в размере 21%, так как потребуется модернизация большей части основных фондов отрасли, не говоря уже об инновационном развитии.
И еще об одной широко обсуждаемой в настоящее время проблеме. Речь идет о развитии сельскохозяйственной кооперации.
Сельская кооперация доказала свою эффективность и обеспечила так называемый кооперативный эффект в странах с различными политическими системами и уровнем рыночной экономики. Без развития кооперативных форм и их встраивания в систему агропродовольственного рынка усиление коммерциализации сельского хозяйства на основе крупных предпринимательских структур не принесет ожидаемых результатов. Это усложнит решение задач, которые ставятся перед сельским хозяйством Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации, Государственной программой.
Наиболее сложной задачей по дальнейшему развитию кооперации является формирование экономического механизма стимулирования этого процесса, имея в виду вовлечь в него не только мелких собственников, но и другие категории сельскохозяйственных товаропроизводителей. Только заняв достойную нишу на рынке, они смогут оказать существенное влияние на его конъюнктуру, ценообразование, ограничить посредников, обеспечить себе достойную долю в конечной цене продовольствия.
Недаром в странах с развитой рыночной экономикой, где наиболее низкий уровень продовольственной инфляции и обеспечивается продовольственная независимость, удельный вес кооперативов на рынке сельскохозяйственной продукции достаточно высокий даже при наличии крупных торговых сетей, а в ряде стран – преобладающий (диаграмма 3), чего нельзя сказать о развитии сельскохозяйственной кооперации в российском агропромышленном комплексе
Несмотря на то, что в Государственной программе нет специального раздела по земельным отношениям, за исключением вопросов оформления в собственность земельных участков фермерскими хозяйствами, это не снижает актуальности и значимости этой проблемы, так как является одним из основных факторов реализации основных целей и задач программы.
К числу нерешенных проблем можно отнести такие, как оформление прав на землю для владельцев пая, его выделение в натуре, субсидирование затрат на кадастровые работы, упрощение выделения земель для внутрихозяйственного строительства, восстановление системного подхода к территориальному планированию развития сельской местности и сельскохозяйственного производства, использование земельных участков в качестве залоговой базы при кредитовании.
Принятие оптимальных управленческих решений на всех уровнях управления агропромышленным комплексом невозможно без использования современных информационных технологий.
В Государственной программе предусмотрено специальное мероприятие, направленное на создание государственных информационных ресурсов, задачами которого являются: совершенствование процессов сбора и обработки информации, автоматизация процессов мониторинга и выработки прогнозов продовольственной безопасности, а также мониторинга использования земель сельскохозяйственного назначения. Задача ученых состоит в методическом обеспечении создания таких информационных систем.
Остаются нерешенными проблемы совершенствования системы управления на всех уровнях, повышения роли органов местного самоуправления, взаимодействия органов управления АПК с союзами (ассоциациями).
Что касается научного обеспечения реализации Государственной программы в сфере внешнеэкономической деятельности в условиях присоединения России к ВТО и развития интеграционных процессов на Едином экономическом пространстве, то на отдельных этапах многолетнего процесса присоединения России к ВТО ученые Россельхозакадемии неоднократно привлекались для оценки ожидаемых последствий такого присоединения и выработки компенсационных мер по уменьшению отрицательных воздействий.
Эти оценки для агропродовольственного комплекса в значительной степени корреспондировались с позициями отраслевых аграрных союзов, которые представили их в Минэкономразвития России. Однако они по существу не были учтены ни в подготовленном и принятом к реализации плане действий правительства, направленных на адаптацию отдельных отраслей экономики к условиям членства России в ВТО, ни в графике мероприятий по его реализации.
Говоря об оценке условий, на которых Россия вступила в ВТО, следует иметь в виду, что в ходе переговоров о присоединении к ВТО Российская Федерация взяла на себя ряд наносящих ущерб сельскому хозяйству обязательств по государственной поддержке сельхозтоваропроизводителей, доступу импортной продукции на внутренний рынок и экспортным субсидиям. Например, в ЕС совокупная разрешенная поддержка сельского хозяйства из национальных и общего бюджета Союза составляет около 100 млрд долл. США, что в 11 раз больше, чем в России, в Японии она в 4 с лишним раза больше (диаграмма 4).
Наиболее значимыми в обязательствах по регулированию доступа на внутренний рынок являются изменения таможенно-тарифного регулирования. В целом по тарифу на сельскохозяйственную продукцию и продовольствие средневзвешенная ставка будет снижена на треть от ее текущего уровня (с 15,6% до 11,3% на конец переходного периода), а по отдельным позициям произойдет более сильное сокращение. Например, в соответствии с протоколом вступления России в ВТО пришлось снизить та-
моженный тариф на живых свиней с 40% до 5%; на свежемороженые туши свиней внутри квоты пошлина снижается с 15% до 0, а сверх квоты – с 75% до 65% (таблицы 5, 6).
В результате подписанного соглашения из инструментов регулирования исключается тарифное квотирование, хотя оно и доказало свою эффективность во всем мире, а в течение последних пяти лет и в России как мера защиты нашего внутреннего мясного рынка.
Вследствие этого Россия впредь лишается возможности сокращать квоты на все виды мяса, и они фиксируются на уровне 2013 года. Более того, квота на свинину с 2020 года полностью отменяется и заменяется на плоский тариф в размере 25%. Это еще больше усложнит обеспечение конкурентоспособности животноводческой отрасли. На 5–10 процентных пунктов снизятся пошлины на молочные продукты.
Из-за снятия административных барьеров для доступа иностранных компаний на отечественные рынки и запрета на административные меры регулирования экспорта в 2012/13 маркетинговом году Россия не сумела предотвратить избыточный экспорт зерна международными зернотрейдерами, что может привести к непредвиденному росту розничных цен на хлебобулочные изделия в весенне-летний период.
Россия вступила в ВТО на специфических условиях, так называемых «ВТО-плюс», которые предусматривают дополнительные ограничения, особенно жесткие по отношению к развитым странам, к перечню которых отнесена и Россия. Среди этих дополнительных требований фигурирует полный запрет на использование экспортных субсидий, которыми, несмотря на постоянные требования развивающихся стран, в настоящее время продолжают широко пользоваться США и ЕС (диаграмма 5).
США, например, ежегодно в бюджете предусматривают экспортные субсидии в размере 1,5 млрд долл., хотя разрешенная их величина составляет всего около 600 млн долл., и не сокращают эту статью расходов, несмотря на многолетние требования членов ВТО. Используя этот регулятор, США в 2010 году поставили задачу перед национальными производителями и экспортерами сельскохозяйственной продукции удвоить объем сельскохозяйственного экспорта в течение 5 лет. Что неизбежно приведет к сжатию российского производства, поскольку основным направлением экспорта США является российский рынок. За примером не надо далеко ходить. Уже выдвинуто требование снять ограничение на ввоз в Россию мяса из США.
Для оценки последствий присоединения России к ВТО учеными Россельхозакадемии были выполнены расчеты с использованием двух экономико-математических моделей: международно признанной модели ФАО-ОЭСР и модели экономических институтов Россельхозакадемии.
Например, расчеты по модели ФАО-ОЭСР показали, что рост валовой продукции сельского хозяйства в целом за 8 лет реализации Государственной программы сократится с предусмотренных в ней 21% до 14% к 2020 году. Это эквивалентно недополучению в совокупности валовой продукции в сопоставимых ценах примерно на 1 трлн руб., или в среднем 25 млрд руб. ежегодно. Кроме этого, к 2020 году может быть потеряно как минимум 200 тысяч потенциальных рабочих мест.
В целом расчеты по обеим моделям демонстрируют близкие результаты, характеризующие изменения в сельскохозяйственном производстве как негативные, в первую очередь в производстве мяса.
Информация о динамике импорта продовольствия в четвертом квартале 2012 г. подает первые сигналы о том, что такие оценки, по-видимому, были достаточно верными и уже в сентябре– декабре отмечался существенный рост импорта свинины свежей и мороженой, молока, сыра, риса (диаграмма 6). И это несмотря на то, что не все условия ВТО вступили в силу.
Поэтому, не дожидаясь, когда ситуация начнет сказываться на производстве, занятости на селе и продовольственной безопасности страны, и до завершения переходного периода и вступления в силу окончательных условий присоединения к ВТО, целесообразно в рамках уже принятых мероприятий дополнительно разработать и принять систему мер, обеспечивающую условия для ускоренной модернизации агропромышленного производства.
При этом следует подчеркнуть, что правительство уже приняло решение, как уже указывалось ранее, о частичном (42,5 млрд руб. на 2013 год) увеличении финансовых ресурсов на поддержку АПК, однако это главным образом касается решения неотложных текущих задач. Наряду с этим было бы целесообразно рассмотреть вопрос о долгосрочной инвестиционной стратегии в АПК.
Источник: журнал «Аграрное обозрение», №2, 2013 год
