Какой должна быть государственная политика по сохранению сельхозземель

Главный научный сотрудник Всероссийского института аграрных проблем и информатики, д.э.н. Наталья Шагайда.
Скачок от централизованно планируемой экономики и монополии государственной собственности на землю к частной собственности требует от государства формирования новой политики в отношении сельскохозяйственных угодий как ценнейшего и основного производственного ресурса в сельском хозяйстве.

Если основная часть сельскохозяйственных угодий стала частной, то поменялась ли государственная политика в отношении этой земли? Различает ли государство разных собственников, разные по качеству земли? Ведь у частника свои интересы – частные, а земля все-таки товар, но фиктивный товар. Товар – это по классическому определению продукт, произведенный для продажи. А земля продается, но не произведена для продажи.
Что является общественным интересом в отношении сельскохозяйственных угодий? В первую очередь, сохранение производственного ресурса для внутреннего производства. Это не означает, что сейчас нужно на каждом поле производить продукцию, если выгоднее ее привезти из-за рубежа. Это означает, что когда цены на импортные продукты будут стремиться вверх, или качество этих продуктов будет непригодным для сохранения здоровья граждан, в стране будут вовлекаться в производство законсервированные до поры до времени сельскохозяйственные угодья, в селе все еще будут жить люди, способные это сделать. Население мира растет. Это означает, что производство на экспорт может быть выгодным бизнесом для сельского населения. Для этого также нужно сохранять угодья.

Сельское хозяйство – это не только отрасль, это и образ жизни большой части российского населения, место его занятости. Если ликвидировать поля и фермы, не улучшать условия труда в оставшемся селе, не делать его привлекательным, то нужно разрабатывать двухэтажные вагоны электричек, строить дороги, чтобы все больше и быстрее каждый день перевозить работающее бывшее сельское население в города. А вместе с ними тех, кто раньше занимался обслуживанием сельского хозяйства. Если в поле не будет тракторов, то не нужны мастерские, пункты продажи техники, молочные заводы.

В Федеральном законе N172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» содержится много всякого рода ограничений на использование. Там сказано, что перевод сельскохозяйственных угодий из одной категории в другую совершается в исключительных случаях. Это решение принимает глава субъекта Российской Федерации для того, чтобы затруднить уничтожение невосполнимого природного ресурса. Для того чтобы крестьяне не продавали свою землю застройщикам, введена их обязанность предложить свой участок бывшего колхозного поля субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Это дает возможность государственным людям в последнюю минуту ухватить ускользающий ресурс и сохранить его для того, чтобы на нем выращивали свежую зелень, корм для коровы. Для сохранения красивого ландшафта, наконец, для улучшения жизни граждан своей территории.
Однако все эти декларации, ловушки для ускользающего ресурса и ограничения оказались легко преодолимы. Еще в 2004 г. в федеральном законе N172-ФЗ был такой пункт, в котором все-таки делалась попытка ограничить использование ценных для сельского хозяйства земель.

В законе сказано, что можно изменять категорию для реализации социально значимых проектов. А малоэтажное жилье – разве не проект? Теперь есть возможность даже не переводить с земель сельскохозяйственного назначения по процедуре: категория земли меняется, если участок включается в границы населенного пункта. Это возможно, даже если поле вообще за несколько километров от населенного пункта, то есть не имеет и не может иметь с ним общей границы. Возможно даже не переводить, а поменять на смутных юридических основаниях вид разрешенного использования, оставить землю в категории сельскохозяйственного назначения и строить на поле дачные дома. А чем они отличаются от недачных домов, если в них возможна регистрация проживания и отсутствуют ограничения на размеры дома? Как оказалось – все можно.

Общественная дискуссия о порочности, недопустимости такого положения даже не ведется. Очередной раз продлили положение Закона «О введении в действие Градостроительного Кодекса Российской Федерации», по которому в любой момент любое лицо вправе обратиться с предложением о включении его участка в черту населенного пункта. Вот здесь есть процедура принятия решения о включении. Там вполне демократично предусмотрено проведение слушаний. Однако очень цинично пропущено, что делать, если жители территории выскажутся против? Там такая мелочь не рассмотрена: должны быть проведены, а результат не спрашивают. Отменили положение Земельного кодекса Российской Федерации о том, что при изменении категории земель нужно уплатить в районный бюджет деньги, компенсирующие потери сельскохозяйственного производства. Теперь бюджет района ничего не получит.

Возможность в любом месте выхватить любой кусок земли и построить дома или продать участок под застройку спровоцировала резкий рост интереса к сельскохозяйственным угодьям владельцев заводов, газет, пароходов. Это привело к массовому захвату или скупке сельскохозяйственных угодий у собственников, которые получили их в ходе приватизации. Сельскохозяйственные организации, фермеры уже и не думают приобрести участок для сельского хозяйства не очень далеко от города, чтобы дешево довезти свою продукцию до рынка: не купить им этого участка. Впрочем, как и на рынок не сунуться. Так что городским жителям от этого будет хуже – продукция будет дорогой: везти ее до посредника или посреднику нужно издалека.

Массовый вывод сельскохозяйственных угодий под застройку не может быть объяснен таким благим делом, как развитие малоэтажного строительства для нуждающихся граждан страны. Потому, что таких нуждающихся граждан в массе выросших на полях поселков – единицы. Как правило, эти участки, дома покупают люди, уже имеющие квартиры – как второе, третье жилье, как инвестиции. Да, собственно, государство и не интересует, нуждающиеся они или нет. Так, в процедуре включения участка сельхозугодий в границы населенного пункта нет требования, что это допускается, когда в населенном пункте есть очередь из тех, кто хочет купить или построить дом. Как правило, в этих новых поселках, вдали от непривлекательных сел, которые взяли эти новые поселки под свое крыло, будут проживать совсем сторонние для сел люди. Обращайся любой, есть процедура – крайне непрозрачная – проведем и включим!

Примерно год-два в России идет дискуссия о необходимости перехода от категорий земель к видам разрешенного использования. Поддерживая в принципе это решение – сама не раз за это выступала – не могу удивиться тому, что нет дискуссии о том, как это будет сделано. Опять эту работу ведут, как правило, юристы: уйдем от этого, придем к этому… А куда, как и почему надо идти, почему именно так, какие есть риски, какой есть опыт, как это лучше сделать в условиях России, сколько это будет стоить, почему это будет лучше? На подавляющее число вопросов нет ответов.

Означает ли введение механизмов ограничения использования сельскохозяйственных угодий ограничение процессов развития территории? В смысле использования для этого наиболее ценных земель (не по умозрительной кадастровой стоимости, а по почвенным характеристикам, размеру участка), ограничения вклинивания поселков в поля, их дисперсности, необходимости разработки долгосрочных планов развития территорий, в течение которых нельзя принимать решения об изменении границ населенных пунктов, ограничения власти чиновника при неясных критериях принятия им решений – безусловно. В смысле использования малоценных земель по заранее известному на несколько лет плану, ясных правил игры для бизнеса – нет. Девелоперам лучше заплатить деньги в бюджет района по ясной процедуре вовлечения сельскохозяйственной земли под строительство, чем унижаться перед чиновниками для получения их решений и – все равно – им же и платить.

Какие сигналы посылает государственная политика в нашей стране? Конечно, есть меры поддержки сельского хозяйства, но это меры только косвенно ограничивают вывод земель из сферы сельскохозяйственного производства. Мера может быть и разумная, но не для всей территории необъятной России. Особенно тогда, когда не очень получается поддерживать зерновой рынок, цены на молоко, чтобы было их выгодно производить. Это сигнал тем, кто будет в северных районах, на востоке страны проверять использование земли. Еще один повод для неформальных отношений. Кажется более целесообразным дать право введения наказания за неиспользование там, где есть желающие использовать землю для сельского хозяйства: обратился фермер в администрацию, мол, вижу поле, пустое, вот план – хочу работать. Тогда бы можно было изымать. А так – сигнал какой-то неопределенный получается. Тем более что среди земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственных угодий – даже чуть менее половины. Как будут проверять использование полевых дорог, гарей и оврагов? Можно и после этого говорить, что у нас есть политика в отношении сельскохозяйственных земель как ценного и невозобновимого производственного ресурса в сельском хозяйстве?»
«Российская газета»