Земельное законодательство тормозит развитие сельского хозяйства

Сельскому хозяйству в последние годы уделялось колоссальное внимание, и результат не заставил себя ждать: темпы развития отрасли превысили ожидания. Однако кризис внес свои коррективы и притормозил этот процесс. Кроме того, сказались застарелые проблемы российской экономики, недоработки законодательства. О том, как эти вопросы решаются, рассказал председатель Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам Валентин ДЕНИСОВ.

— Валентин Петрович, как бы вы охарактеризовали темпы и качество реализации Госпрограммы развития АПК?
— Темпы реализации госпрограммы в текущем году невысокие, но они объективно оправданны. Сейчас условия по сравнению с прошлым годом совсем другие: наблюдаются сокращение финансирования, падение покупательского спроса, плохие погодные условия и другие факторы. Вместе с тем подведены итоги работы отрасли за 2008 год, которые представлены в национальном докладе о реализации Гос¬программы развития АПК, утвержденном постановлением правительства и рассмотренном 23 октября Госдумой.
Показатели выполнения параметров программы по регионам страны различны: в ряде субъектов рост производства продукции превысил запланированный, но есть и регионы, в которых произошел спад сельскохозяйственного производства на пять и более процентов. Приведу несколько цифр: в стоимостном выражении общая валовая продукция отрасли достигла 2,6 трлн руб., что на 10 % больше, чем в 2007 году. Перевыполнен показатель госпрограммы по производству скота и птицы в живом весе: объем производства составил 9,3 млн т, что на 380 тыс. т больше планового показателя. Обновлен парк основных видов сельскохозяйственной техники: приобретено 24 тыс. тракторов, 13 тыс. комбайнов. Привлечено кредитных ресурсов с субсидированием процентной ставки на сумму 421 млрд руб. В целом на реализацию мероприятий государственной программы в 2008 году из федерального бюджета направлено 138 млрд руб. Прибыль, полученная сельскохозяйственными организациями, в 2008 году составила 117 млрд руб., рентабельность — 15,3 %.
Продолжилось выполнение федеральных целевых программ. По ФЦП «Социальное развитие села до 2012 года» введено в строй 1,76 млн кв. м жилья, что выше запланированного на 18 %, в том числе для молодых семей — 859 тыс. кв. м (выше показателя на 32 %). По ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы и на период до 2012 года» предотвращено выбытие из оборота 914 тыс. га сельскохозяйственных угодий и на 11 % увеличен объем внесения минеральных удобрений.

— Средства на Госпрограмму развития АПК из федерального бюджета выделяются по принципу софинансирования, при этом некоторые субъекты РФ не могут участвовать в данной программе вследствие нехватки собственных средств. Обсуждаются ли в Комитете по аграрным вопросам какие-либо варианты решения данной проблемы?
— В рамках формирования бюджета на 2010 год и плановый период 2011–2012 годов рассматривается вопрос сохранения указанного принципа. Комитет не видит оснований для пересмотра целевых индикаторов программы.

— Перед производителями зерна и некоторых других видов сельхозпродукции остро стоит проблема сбыта и низких закупочных цен. Во многих регионах рассчитывают на государственные закупочные интервенции. Каким будет механизм и объем интервенций в этом году?
— Технически и организационно Минсельхоз и его агент к проведению интервенции текущего года готовы. Как сообщила министр сельского хозяйства РФ Е. Б. Скрынник, выступая на заседании в Госдуме 23 октября, в Минсельхозе с 19 октября идет аккредитация сельхозтоваропроизводителей на участие в торгах по интервенции. Государственные закупочные интервенции в отношении зерна урожая 2009 года, начнутся ориентировочно со 2 ноября. Интервенции в этом году будут проводиться точечно, так как объем средств, предоставленных Россельхозбанку, небольшой — 9,5 млрд рублей. Это также связано с тем, что в прошлом году было закуплено 8,6 млн тонн зерна на сумму 38,6 млрд рублей. Из-за низкой ценовой конъюнктуры на внутреннем и мировом рынках реализовать данный объем зерна невозможно.
В этом году Министерство сельского хозяйства совместно с Объединенной зерновой компанией сделало все возможное, чтобы не допустить посредников при проведении биржевых торгов. Выстроена открытая, понятная схема проведения интервенций на 32 площадках удаленного доступа, биржевых площадках в городах: Москва, Санкт-Петербург, Ростов-на-Дону, Нижний Новгород, Самара, Екатеринбург и Новосибирск.

— Как вы оцениваете текущий уровень земельного законодательства с точки зрения обеспечения интересов отрасли?
— Земельная реформа продолжается уже 19 лет. Однако земельное законодательство сильно усложнено. Судите сами. В 1992–1994 годах в ходе реорганизации колхозов и совхозов 12 млн граждан было передано в общую долевую собственность в виде земельных долей 115 млн га сельскохозяйственных угодий без определения на местности границ земельных массивов, в которых находятся эти земельные доли. По этой причине до сих пор затруднен кадастровый учет и государственная регистрация прав граждан на земельные участки.
Приватизация несельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения, площадь которых составляет 205 млн га, не проводилась, и они были закреплены на праве постоянного (бессрочного) пользования за сельскохозяйственными организациями опять же без определения их границ на местности. При этом 1 января 2010 года истекает срок, до которого сельскохозяйственные организации обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на праве собственности, но не безвозмездно, а за плату, или оформить право аренды. Однако до сих пор в законодательстве не определена цена выкупа несельскохозяйственных угодий в собственность, что не позволяет начать их приватизацию и вынуждает оформлять только аренду.
В результате к настоящему времени собственники земельных долей из имеющихся у них 115 млн га сельскохозяйственных угодий поставили на кадастровый учет и осуществили государственную регистрацию своих прав только на 18 млн га, или около 16 % сельхозугодий. Остальные земельные доли используются сельскохозяйственными организациями:
• на правах аренды с государственной регистрацией договоров аренды — 14,3 млн га (12,4 %);
• на правах аренды без государственной регистрации договоров аренды — 54,6 млн га (47,5 %) (после 27 января 2011 года такие договора в силу закона становятся нелегитимны);
• на правах представительства без оформления каких-либо документов на землю — 24,5 млн га (21,3 %) (фактически самозахват невостребованных земельных долей);
• В собственность сельскохозяйственных организаций оформлено всего 2,8 млн га (2,4 %).
Таким образом, 82 % земли обрабатывается на «птичьих правах», что не позволяет кредитовать сельское хозяйство под залог земельных участков. Особенно беспокоит факт отсутствия зарегистрированных прав на землю у сельскохозяйственных организаций. Как можно планировать развитие сельского хозяйства, не имея прав на основное средство производства — землю? А если кто-то скупит земельные доли и сразу поставит на колени любой успешно работающий агрохолдинг путем завышения арендной платы? Своей-то земли у сельскохозяйственных организаций практически нет.

— Чтобы решить озвученные вами проблемы, нужно внести изменения в законодательство, в частности в земельное…
— Да, депутаты Государственной Думы — члены Комитета по аграрным вопросам подготовили законопроект, которым предлагается внести изменения, направленные на упрощение процедуры согласования границ земельного участка, образуемого в счет земельных долей, постановки его на кадастровый учет и легализации прав на землю. Законопроект был одобрен на заседании комитета 8 октября 2009 года.
В рамках основных концептуальных положений этого проекта предлагается:
1 ввести понятие «многоконтурный земельный участок», состоящий из нескольких обособленных контуров, каждый из которых не является самостоятельным объектом права. Это позволит проводить кадастровый учет и государственную регистрацию прав не каждого отдельного контура, а единого «землепользования». В результате не нужно заводить множество кадастровых и регистрационных дел и платить каждый раз государственную пошлину. Особенно это важно для хозяйств, в которых землепользование состоит из 200 и более контуров;
2 установить критерии, по которым можно признать земельный участок неиспользуемым по целевому назначению. Без этого принудительно прекратить права у нерадивого землевладельца и предоставить такой участок эффективному собственнику невозможно;
3 ввести упрощенную процедуру добровольного отказа от права собственности на земельную долю через регистрационные палаты. Раньше это можно было сделать только по решению суда путем признания земельной доли бесхозяйным имуществом;
4 установить, что выморочное имущество в виде земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или земельной доли переходит в порядке наследования по закону не к Российской Федерации, а в собственность муниципального образования. Из-за этого правового казуса раньше права на такие выморочные земельные участки и земельные доли вообще никем не оформлялись, а земля не обрабатывалась и зарастала сорняками и кустарником;
5 ввести преимущественное право сельскохозяйственной организации или фермерского хозяйства на получение в собственность по цене не более 15 % от кадастровой стоимости либо в аренду без проведения торгов земельного участка, образованного в счет невостребованных земельных долей, перешедших в муниципальную собственность. Единственное условие, которое необходимо соблюсти, — это наличие фактического использования земельного участка данной организацией или хозяйством до его оформления в муниципальную собственность;
6 Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» депутаты предложили дополнить рядом важных статей:
• прекращение права собственности на земельную долю;
• особенности образования земельных участков из земельного участка, находящегося в долевой собственности;
• проект образования земельных участков в счет земельных долей;
• общее собрание участников долевой собственности;
• выдел земельных участков в счет земельных долей до утверждения общим собранием проекта образования земельных участков в счет земельных долей.
В этих статьях восполняются пробелы законодательства, выявленные на практике при применении данного Федерального закона.
Кроме того, устанавливается, что до 1 января 2011 года органы местного самоуправления обязаны организовать проведение первого общего собрания собственников земельных долей с вынесением на него вопросов:
• о перечне невостребованных земельных долей (в дальнейшем перейдут в муниципальную собственность);
• о проекте (схеме) образования земельного участка, остающегося в долевой собственности граждан;
• об избрании лица, уполномоченного действовать в дальнейшем от имени собственников земельных долей при согласовании границ, постановке земельного участка на кадастровый учет, регистрации прав на этот участок, заключении договора аренды.
Без муниципальной организационной поддержки процесс оформления прав на земельные доли может растянуться еще на десятилетие. Расчеты показывают, что в муниципальную собственность перейдет 22 млн га невостребованных земельных долей и в случае их продажи для ведения сельскохозяйственного производства по цене 15 % от кадастровой стоимости местные бюджеты получат 55 млрд руб., а затраты на организационные работы (созыв и проведение общих собраний дольщиков, составление списка собственников невостребованных земельных долей, межевание и кадастровый учет земельных участков) составят 9 млрд руб.
Думаю, что проволочек с принятием законопроекта не будет, так как в его подготовке участвовали Минсельхоз России и Минэкономразвития России и все спорные моменты с ними уже согласованы.

— У российского сельского хозяйства, особенно у малых форм хозяйствования (МФХ), высокий потенциал. Какие меры требуются для стимулирования дальнейшего развития фермерства в стране?
— В развитие и дополнение «Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы», разработана и утверждена отраслевая целевая программа «Развитие крестьянских (фермерских) хозяйств и других малых форм хозяйствования в АПК на 2009–2011 годы». Эта программа должна стать инструментом реализации государственной стратегии устойчивого развития крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ) и малых форм хозяйствования (МФХ) в АПК России.
На самом деле сектор КФХ и других МФХ в России обладает определенным потенциалом для развития. Но есть проблемы, которые препятствуют повышению производительности и устойчивому развитию хозяйств. Поэтому стоит задача создать экономические и институциональные условия, а также снять барьеры, препятствующие повышению производительности данных форм хозяйствования. Назову проблемы, по которым целесообразно разработать механизмы и предложения, обеспечивающие рост малых форм хозяйствования в АПК.
1 Невозможность реализовать свою продукцию.
Данная проблема связана с отсутствием как сбытовых структур, действующих в интересах производителей, так и инфраструктуры первичной переработки сельскохозяйственной продукции и инфраструктуры хранения и транспортировки.
2 Применение инноваций.
Производительность труда в сельском хозяйстве России в 5–6 раз уступает европейским показателям. Это касается и растениеводства, и животноводства. Основной фактор высокой производительности сельского хозяйства в европейских странах — инновации (квалификация менеджмента, применение высокопродуктивных животных и высокоурожайных сортов сельскохозяйственных культур).
3 Институциональная база.
Институт КФХ, введенный Гражданским кодексом РФ в начале 90-х годов и закрепленный Федеральным законом от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», не стимулирует сельхозпроизводителей иметь статус крестьянского (фермерского) хозяйства. Как следствие, количество КФХ с середины 90-х годов неуклонно снижается. Многим фермерам выгоднее работать в форме личного подсобного хозяйства (ЛПХ), чем иметь статус КФХ. Устранение этого недостатка за счет совершенствования законодательства было бы выгодно и фермерам, и государству.
Для решения всех поставленных выше задач следует обратить внимание на возможность облегчения доступа МФХ и КФХ к финансовым ресурсам с целью приобретения высокопродуктивных пород животных и высокоурожайных сортов сельскохозяйственных культур. Данные проблемы не могут решаться отдельно сообществом фермеров без участия государства.

— Сельскохозяйственная потребительская кооперация играет исключительную роль в укреплении экономического потенциала, конкурентоспособности и социального статуса сельскохозяйственных производителей, улучшении условий хозяйствования и создании стимулов для роста товарной продукции. Как вы оцениваете развитие сельхозпотребкооперации в России на сегодняшний день?
— В Российской Федерации насчитывается более 5600 сельскохозяйственных потребительских кооперативов, в том числе 880 перерабатывающих, 625 обслуживающих, 878 — сбытового профиля деятельности. Статистика по федеральным округам и субъектам РФ свидетельствует о малочисленности системы кооперации и инерционности процесса ее становления и развития.
Основные причины недостаточного уровня развития сельскохозяйственной потребительской кооперации заключаются в следующем:
• общие неблагоприятные условия ведения аграрного производства. Это слабая защита внутреннего рынка от субсидируемого импорта продовольствия и сельскохозяйственного сырья, низкий уровень государственной поддержки сельского хозяйства, большой диспаритет цен на сельскохозяйственную продукцию и средства производства для сельского хозяйства, неразвитость материально-технической базы рыночной инфраструктуры АПК и др.;
• незрелость социальной базы кооперативного движения, выражающаяся в значительной территориальной рассредоточенности КФХ, их дифференциации, снижении товарности ЛПХ, психологическая неготовность крестьян к кооперированию, их опасение очередной коллективизации, завышенная уверенность многих фермеров в самостоятельном успешном выходе на рынки продовольствия и ресурсов;
• слабый уровень государственной поддержки малых форм хозяйствования в АПК и сельскохозяйственных потребительских кооперативов. Личные подсобные хозяйства и сельскохозяйственные потребительские кооперативы не поддерживались из федерального бюджета до 2005 года. За все годы рыночных преобразований не было принято ни одной специальной федеральной целевой программы по поддержке сельскохозяйственной кооперации;
• несовершенство законодательной и нормативно-правовой базы развития малых форм хозяйствования и кооперативного движения. Требуют совершенствования федеральные законы: «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве» в части уточнения статуса этих хозяйств, «О садоводческих, огороднических и других некоммерческих объединениях граждан» в части упорядочения землепользования, хозяйственной деятельности и государственной поддержки этих объединений. Неполнота и противоречивость Земельного кодекса РФ, Федеральных законов «О государственном земельном кадастре», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» обусловливают существенные институциональные ограничения и трансакционные издержки при оформлении земельных участков КФХ и ЛПХ в собственность;
• конкуренция и противодействие созданию кооперативных структур со стороны акционерных предприятий агробизнеса, частных предпринимателей и посредников.
Эти и другие особенности современной российской действительности необходимо учитывать в конкретной деятельности по развитию вертикальной кооперации.

— Насколько эффективными можно считать меры по импортозамещению мяса и птицы, предпринимаемые Минсельхозом России?
— Минсельхоз отрабатывает системные и взвешенные меры таможенно-тарифного регулирования. В частности, по импорту мяса, они будут заключаться в том, что к 2012 году мы выйдем всего лишь на 18 % импортного мяса. Эта позиция согласована с Минэкономразвития, принимается на правительственной комиссии по таможенно-тарифному регулированию.

— Насколько потребность российского АПК в кредитовании удовлетворяется существующим в этой сфере предложением? Как вы оцениваете эффективность работы Россельхозбанка?
— Поставленная задача по повышению доступности кредитов для сельскохозяйственных товаропроизводителей реализуется успешно. В целом потребность отрасли в кредитных ресурсах покрывается полностью. Существует одна проблема: лимит средств на компенсацию процентных ставок по льготным кредитам, выданным сельскохозяйственным товаропроизводителям. На 2010 год в федеральном бюджете на эти цели предусмотрено выделить 80 млрд руб. (в 2008 году сумма субсидий, выплаченных из федерального и региональных бюджетов на компенсацию процентных ставок, составила 39 млрд руб., в 2009 году — 62 млрд руб.) Спрос на субсидированные кредиты остается стабильно высоким. Несубсидированные кредиты для товаропроизводителя невыгодны,  так как ведут к удорожанию продукции, поэтому сельхозтоваропроизводители берут их неохотно.
Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам постоянно контролирует ситуацию с кредитованием агропромышленного комплекса в рамках реализации Госпрограммы развития сельского хозяйства. В сентябре текущего года рассматривался вопрос о ходе реализации программы, в том числе и работа Россельхозбанка в данном аспекте. На наш взгляд, Россельхозбанк выполняет поставленные задачи по увеличению размера кредитного портфеля. По итогам первого полугодия 2009 года кредитный портфель вырос на 20 % и составил около 600 млрд руб. На весенние полевые работы банк выделил более 100 млрд руб., что сопоставимо с объемами кредитования двух прошлых сезонов. На проведение уборочных работ банк выделил 60 млрд руб.
Журнал "Бюджет"